近年來，我國政府重視運用ppp模式（公私合作伙伴關系）推動地方融資。4月份，哈爾濱、洛陽作為PPP模式的試點城市，已經(jīng)通過多個項目先行實踐總結(jié)經(jīng)驗，黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集調(diào)研，著手籌備項目。而作為PPP模式的發(fā)源地英國，經(jīng)過多年的應用和發(fā)展，已建立了一套完善的PPP項目管理和評價體系，相關經(jīng)驗值得我們研究和借鑒。
PPP模式（Public Private Partnership)，又稱公私合伙制，是以特許權(quán)協(xié)議為基礎，為建設基礎設施或者提供公共物品和服務，由公共部門和私營部門共同承擔責任和融資風險的伙伴式合作模式。作為一種新型的基礎設施建設與運營模式，PPP模式的典型結(jié)構(gòu)一般是政府部門通過政府采購形式，與中標單位合作成立的項目公司簽定特許權(quán)協(xié)議，由項目公司負責具體合營項目的運營管理，包括籌資、建設及經(jīng)營。該模式本質(zhì)在于，政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，換取該企業(yè)對基礎設施建設及運營進行投資。作為全球PPP項目規(guī)模最大、涉及領域最廣的國家，英國的PPP模式的適用領域，開始從公共產(chǎn)品向公共服務領域擴展，涉及國防、公共秩序、娛樂文化、教育等。
首先，英國建立了完善的PPP模式制度
上世紀九十年代開始，英國在基礎設施建設等領域應用PPP模式，并逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度，形成了完整的私營企業(yè)參與公共建設的推動機制。
第一，成立專業(yè)機構(gòu)規(guī)范管理。發(fā)達國家經(jīng)濟法規(guī)健全、政策透明度高，PPP項目運作較為規(guī)范。1992年，英國政府推動民間投資提案制度，引導私營企業(yè)參與公共基礎建設投資。1997年，英國工黨執(zhí)政，為了推動PPP模式發(fā)展公共事業(yè)，設立專門機構(gòu)組織和協(xié)調(diào)相關事宜。2000年，英國成立了合作伙伴關系組織PUK（Partnerships UK），專門從事公共部門的PPP項目運作，為政府公共部門與私人部門搭建了合作平臺。2011年，英國財政部設立基礎設施局全面負責PPP項目。截止目前，英國形成了三級管理機構(gòu)，共同負責PPP項目運作。一是英國財政部負責制訂政策及批準綱領；二是由英國合伙經(jīng)營機關向公共部門提供私營機構(gòu)的專門知識及資源，以建立更好的合伙人關系，并協(xié)助公共部門落實PPP模式的重要目標；三是由公私營機構(gòu)合作署（由地方政府撥款成立的機構(gòu)），該署向由地方政府協(xié)會委任的董事局問責，并為發(fā)展公私營機構(gòu)合作的地方機關提供支持。
第二，確立完善的評價制度。英國總結(jié)了基建、醫(yī)療等領域的大量項目經(jīng)驗基礎上， 2004年英國財政部公布了《資金價值評估指南》、《定量評價用戶指南》�！顿Y金價值評估指南》是在與公共、私營部門廣泛和深入地討論之后，財政部設計了項目資金價值最大化的程序框架，作為推動公共部門成本比較的重要方法；《定量評價用戶指南》包括兩部分內(nèi)容，第一部分是用戶指南，第二部分是工作案例，為采購當局的政府部門提供了一個數(shù)量分析工具，幫助政府部門通過對項目資金價值的評價，做出相關決策。其中，資金價值評價方法(VFM)通過比較不同方案下的潛在收益，選擇能夠提供最大資金價值方案。
在推動一個公共基礎設施建設項目前，無論資金來自公共部門或私營部門，英國政府均可進行前期可行性研究，目的是使公共部門的利益最大化，并對政府部門的職責進行梳理和定義，因為并不是所有公共基礎設施建設項目均適合采用PPP模式，這也是引進了”資金價值評估標準”作為評估公共基礎設施項目建設和運營的重要原因。
其次，目前英國PPP項目發(fā)展成果豐碩
一是PPP項目規(guī)模龐大。目前，英國PPP項目的價值額和數(shù)量約占到全球的三分之一。1987年-2012年，英國一共批準PPP項目730個，其中650個在運營中，運營金額達540億英鎊。主要集中在交通、醫(yī)療和教育領域，從項目投資分布上看，交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、保障房占10%；從項目數(shù)量上看，醫(yī)療占32%、教育占24%、保障房占13%、交通占7%。在發(fā)達國家當中，英國PPP項目發(fā)展亦大幅領先。如1990-2006年，美國PPP項目在交通基礎設施領域的融資規(guī)模為10億美元，而同期英國在該領域的PPP項目融資規(guī)模高達500億美元。
二是公共服務領域應用增加。目前，包括中國在內(nèi)的大多數(shù)國家，PPP模式的應用范圍主要集中在基礎設施領域，包括公路、地鐵、電廠、污水處理和垃圾處理等。目前，英國PPP項目的適用領域涉及一般公共服務，并且向公共服務領域擴展，涉及國防、公共秩序、娛樂文化、教育等。2005年以后，這種趨勢更加明顯。無論從項目投資和數(shù)量上看，教育、衛(wèi)生領域的PPP項目占比均超過50%。
本文選取英國政府運用PPP模式建設的兩個項目進行分析。一是倫敦地鐵運用PPP模式。1997年，英國政府考察了多種方案，準備扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴重不足局面，最后用PPP模式對整個地鐵系統(tǒng)進行升級改造。經(jīng)過4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約， 倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)的維護和基礎設施供應工作以30年特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了三個基礎設施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司，統(tǒng)一稱為PPP公司）。運營和票務依然由倫敦地鐵公司控制，基礎設施公司的回報由固定支付和業(yè)績支付兩部分組成。
二是英國保障房采用PPP模式。英國是住房保障體系比較完善的發(fā)達國家，同時PPP模式應用保障房運作較為成熟。解決保障性住房的融資，英國地方政府主要采取以下三種模式進行融資。一是大尺度轉(zhuǎn)移（Large Scale Voluntary Transfer,LSVT），地方政府將原有的大量公租房轉(zhuǎn)移到房協(xié)，由房協(xié)通過私人貸款或者自有資金進行修繕，達到安居房標準；二是附屬管理機構(gòu)（Arm Length Management Organisation,ALMO），設立地方政府附屬的管理機構(gòu)，專職建造和管理住房，主要提供維修、收租，利用政府授權(quán)管理，收入主要依賴政府撥款和租金收入。三是私人主動融資（The Private Finance Imitative,PFI），由政府部門和私人部門合作成立項目公司，由政府財政向私人部門提供融資貸款，用于保障房建設和維護，其中，中央政府主要承擔項目的建設和融資，項目公司負責支付修繕管理成本。
最后，借鑒英國經(jīng)驗，我國加快推動PPP模式發(fā)展
PPP模式成功推動了私營經(jīng)濟參與公共產(chǎn)品及服務的建設和運營，我國要建立相應的法規(guī)制度和工作機制，推動公私合營經(jīng)濟發(fā)展。
第一，發(fā)展PPP模式需要較完善的法律法規(guī)。作為一種長期合作關系，PPP模式發(fā)展需要完備的制度體系。目前，我國現(xiàn)行與PPP相關的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾。我國需要學習英國的管理經(jīng)驗，出臺國家級的法規(guī)政策來促進和規(guī)范PPP模式發(fā)展。一是對現(xiàn)行法規(guī)政策進行梳理。消除有沖突的制度障礙，進一步明確PPP項目操作規(guī)則，包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等。地方財政部門要緊密結(jié)合實際，積極推動構(gòu)建有利于鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設的制度環(huán)境，調(diào)動社會資本的積極性。二是由中央政府出臺PPP項目的評價標準及適用范圍，地方政府在基建等領域運用PPP項目才能有據(jù)可依，規(guī)范和降低公共項目的政策風險和投資風險。
第二，運用PPP模式推動基礎設施建設，化解地方債風險。我國基礎設施主要是通過財政資金支持投資建設。近年來，由于我國各地政府通過地方融資平臺等方式，推動地方基礎設施建設，使得地方政府債臺高筑，地方債風險日益突出。因此，有必要在總結(jié)和學習英國在基礎設施和公共服務項目的公私合營經(jīng)驗，實現(xiàn)基礎設施領域投融資體制向市場化方向轉(zhuǎn)變，政府在基礎領域的地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變，充分運用PPP模式，引導社會資金進入基礎設施建設領域，逐步減輕地方政府財政壓力。
第三，有選擇性地在醫(yī)療、保障房等”準公共服務”領域培育PPP項目。英國PPP模式發(fā)展歷程看，應用領域呈現(xiàn)規(guī)律性的變化，最初應用集中在硬經(jīng)濟基礎設施領域，包括高速公路、鐵路，隨后逐步推廣到硬社會基礎設施領域，包括醫(yī)院、學校、保障房等。隨著我國PPP項目數(shù)量增多，運營經(jīng)驗的積累，通過公私合營的方式，引入競爭機制提升來”準公共服務”服務水平。目前，北京、深圳、蘇州在醫(yī)療衛(wèi)生領域應用PPP模式已經(jīng)取得一定的經(jīng)驗，需要總結(jié)并進一步強化其在我國醫(yī)療領域的應用范圍。河南焦作等地在保障房建設方面有一定的PPP項目操作經(jīng)驗，需要研究相關政策，將PPP模式的運用在保障房領域，特別是缺口較大的公租房和廉租房領域
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